我國歷來(lái)重視農村地區水安全問(wèn)題。長(cháng)期以來(lái)，國家對流域面積200～3000km2的中小河流進(jìn)行了較為全面的治理，但受經(jīng)濟發(fā)展階段影響，流域面積200k㎡以下河道尚未開(kāi)展大范圍的治理。目前，農村水系散亂、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題依然突出，與美麗鄉村建設和當地群眾的要求相比仍有較大差距，亟須加快推進(jìn)農村水系生態(tài)環(huán)境整治工作，為促進(jìn)農村綠色發(fā)展、推動(dòng)鄉村全面振興提供強有力的支撐。

       一、農村水系在鄉村振興戰略中的地位和作用

       農村水系主要指位于農村地區的河流、湖泊、塘壩等水體組成的水網(wǎng)系統，承擔著(zhù)行洪、排澇、灌溉、供水、養殖等功能。與城市相比，農村與河流的關(guān)系更為緊密，很多村落濱水而居，農民直接取用河水或者傍河井水作為飲用水源，河水的漲落直接關(guān)系到農民的居住安全，河水水質(zhì)直接關(guān)系到農民的飲水安全和灌溉用水安全，良好水系網(wǎng)絡(luò )直接關(guān)系到農民生存和生活安全、農產(chǎn)品質(zhì)量安全，直接關(guān)系到脫貧致富、鄉村振興戰略的實(shí)現。

       農村在很大程度上保留著(zhù)自然生態(tài)系統的特色。特別是自然的河流水系，是鄉村自然生態(tài)系統的核心組成部分。河湖水系是鄉愁和記憶的最重要載體，隨著(zhù)城市化的發(fā)展，人們越來(lái)越向往農村的自然風(fēng)光、鄉野情趣，越來(lái)越希望保留心中的鄉愁與記憶。因此，農村水系的生態(tài)保護不僅關(guān)系到農民的宜居環(huán)境，而且關(guān)系到人們心中的精神家園，更直接關(guān)系到占我國國土面積一半以上區域的生態(tài)環(huán)境的健康和安全。

       良好的水系生態(tài)有助于農村生態(tài)文明建設，為鄉村振興提供更好的投資環(huán)境，促進(jìn)農村產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，提高綜合競爭力。實(shí)現“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，必須做好農村水系保護與整治工作。

       二、農村水系生態(tài)環(huán)境整治工作開(kāi)展情況

       近年來(lái)，水利部相繼組織開(kāi)展了中小河流治理重點(diǎn)縣綜合整治、江河湖庫水系連通建設、全面推進(jìn)河長(cháng)制湖長(cháng)制、河湖“清四亂”專(zhuān)項行動(dòng)、農村水系綜合整治等工作。東部江蘇、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省份以此為契機，立足本省實(shí)際，主動(dòng)作為，率先大范圍開(kāi)展了農村水系治理，在提升防洪安全的同時(shí)，顯著(zhù)改善了當地河湖的生態(tài)環(huán)境；中西部地區省份結合實(shí)際需求，也開(kāi)展了一些農村河湖生態(tài)治理工作，但由于河湖數量眾多，治理基礎薄弱，農村水系整治任務(wù)仍很艱巨。

       1.中小河流治理重點(diǎn)縣綜合整治

       2012年5月，水利部、財政部啟動(dòng)了中小河流治理重點(diǎn)縣綜合整治工作，在全國19個(gè)省份開(kāi)展中小河流治理重點(diǎn)縣綜合整治和水系連通試點(diǎn)，將154個(gè)縣市作為中小河流治理重點(diǎn)縣列入試點(diǎn)范圍，涉及1501個(gè)鄉鎮，共整治中小河流8800余條，治理河段約1.2萬(wàn)處，治理河長(cháng)2.95萬(wàn)km，整治溝塘約7300座，改善除澇面積4000余萬(wàn)畝、灌排面積2500余萬(wàn)畝，4000余萬(wàn)人直接受益。

       2.江河湖庫水系連通建設

       2015年起，水利部會(huì )同財政部組織實(shí)施了一批以水生態(tài)修復為主的市縣域河湖水系連通工程，截至2019年年底，共實(shí)施項目300個(gè)，新建或改善1000余條（個(gè)）河流（湖泊或水庫）的連通性，河湖生態(tài)補水量接近35億m3，有效改善了河湖生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，在推動(dòng)區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展方面發(fā)揮了巨大的作用。

       3.全面推進(jìn)河長(cháng)制湖長(cháng)制

       水利部會(huì )同有關(guān)部門(mén)相繼于2016年12月全面推行河長(cháng)制，2018年1月實(shí)施湖長(cháng)制，經(jīng)各方努力，截至2018年年底，全國已全面完成建立河長(cháng)制湖長(cháng)制目標任務(wù)，128萬(wàn)名河長(cháng)、湖長(cháng)開(kāi)始上崗工作，部分省份還將河長(cháng)、湖長(cháng)體系延伸至村，全國共設立村級河長(cháng)、湖長(cháng)96萬(wàn)余人。通過(guò)實(shí)施河長(cháng)制湖長(cháng)制，河湖管護責任更加清晰明確，很多河湖實(shí)現了從“沒(méi)人管”到“有人管”、從“多頭管”到“統一管”、從“管不住”到“管得好”轉變，做到了既“見(jiàn)河長(cháng)”“見(jiàn)湖長(cháng)”，又“見(jiàn)行動(dòng)”“見(jiàn)成效”。有的省份實(shí)施退圩還湖，水域面積逐步恢復；有的地方全面剿滅劣Ⅴ類(lèi)水，“黑、臭、臟”水體基本清除；不少河流生態(tài)逐步恢復，河湖生態(tài)環(huán)境得到大幅改善。

       4.河湖“清四亂”專(zhuān)項行動(dòng)

       2018年7月，水利部部署開(kāi)展全國河湖“清四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）專(zhuān)項行動(dòng)，重點(diǎn)整治非法建設、非法圍河圍湖、非法采砂、農村河湖臟亂差、非法種植養殖等問(wèn)題。隨著(zhù)工作的推進(jìn)，整治范圍逐步由大江大河大湖向中小河流、農村河湖延伸，2019年全年共清理整治河湖“四亂”問(wèn)題13.7萬(wàn)個(gè)，各地河湖面貌明顯改善，目前該項工作仍在持續進(jìn)行中。

       5.水系連通及農村水系綜合整治

       2019年10月，水利部、財政部聯(lián)合啟動(dòng)水系連通及農村水系綜合整治試點(diǎn)工作，通過(guò)競爭立項、專(zhuān)家技術(shù)審核，2020年4月公布了全國55個(gè)第一批水系連通及農村水系綜合整治試點(diǎn)縣名單。各試點(diǎn)縣高度重視，積極籌措資金，加強部門(mén)協(xié)作，以河流水系為脈絡(luò )，以村莊為節點(diǎn)，推進(jìn)農村水系系統治理，目前該項工作正在推進(jìn)中。

       三、農村水系生態(tài)環(huán)境存在的主要問(wèn)題及成因分析

       盡管?chē)液偷胤介_(kāi)展了一些農村水系治理工作，但農村水系面廣量多，治理力度遠遠不足，流域面積在200km2以下的河道尚未開(kāi)展大范圍治理，除了江蘇、浙江等發(fā)達地區，其他廣大農村水系的生態(tài)環(huán)境整治工作還沒(méi)有全面鋪開(kāi)，河湖淤塞萎縮，水體污染、生態(tài)退化還在相當一部分農村區域存在，特別是城市附近的農村區域、城鄉接合部、半發(fā)達區域更為嚴重。

       1.河湖淤塞萎縮連通不暢

       農村河湖普遍存在著(zhù)不同程度的淤積阻塞，部分河湖甚至萎縮，平原河網(wǎng)地區斷頭河、斷頭浜?jiǎn)?wèn)題依然存在。如江漢平原及鄂東湖區帶中小型河流的河槽不斷萎縮，部分河段消失；洞庭湖區原本密布的水網(wǎng)河道現已彼此割裂，“守著(zhù)水窩子缺水”的問(wèn)題日漸突出。

       造成上述問(wèn)題的主要原因：一是當前農村很多河道建設年代早，缺少護岸保護，汛期局部河段崩岸嚴重，對河道造成淤積堵塞；二是農村平原水網(wǎng)區水系受到城鎮化快速發(fā)展的蠶食，原有的河流被阻斷或填埋，河流之間的水力聯(lián)系被割斷；三是農村日常生活垃圾、農作物秸稈等隨意排放至河道，最終以沉積物沉淀至河床底部；四是“兩工”政策取消后，群眾投工投勞逐漸減少或終止，農村河湖長(cháng)期自然淤積，歷史欠賬較多。

       2.河湖水域岸線(xiàn)侵占問(wèn)題突出

       農村河湖水域空間遭受擠占，河湖岸線(xiàn)自然形態(tài)被嚴重破壞，圍湖造田、非法采砂、堆沙碼頭、占用河道建設房屋設施等現象較為普遍。山區侵占河道行為嚴重影響汛期行洪，有些甚至形成堰塞湖；平原區圍湖造田、非法采砂等行為導致河道千瘡百孔。

       造成上述問(wèn)題的主要原因：一是長(cháng)期以來(lái)，農村河湖水域岸線(xiàn)管理乏力、管理范圍不明確、劃界確權滯后；二是部分地方缺乏長(cháng)遠眼光，為追逐短期利益盲目侵占河道，一些鄉村旅游開(kāi)發(fā)出于親水目的，緊鄰河道建設房屋、游樂(lè )場(chǎng)等；三是非法采砂產(chǎn)生的土石堆放散亂，對河床形態(tài)造成嚴重影響；四是農民在一些季節性河流河道里耕種的現象十分普遍。

       3.河湖生態(tài)流量保障不足

       我國北方農村河道缺水斷流現象較為普遍，如陜西省渭河以北地區農村河道長(cháng)年缺水斷流，河道功能瀕臨退化。同時(shí)，南方水電開(kāi)發(fā)密集區也存在部分河段脫水的情況。

       造成上述問(wèn)題的主要原因：一是城市生活、生產(chǎn)甚至城市河段的生態(tài)用水為優(yōu)先保障對象，考慮灌溉用水每年還有約300億m3的缺口，農村生態(tài)用水將更加難以保障；二是城區水景觀(guān)建設、農村小水電開(kāi)發(fā)等導致下游河道脫水斷流；三是地表植被減少、道路硬化等導致土壤蓄水保水能力大幅度下降，河道難以形成細水長(cháng)流，如黃土高原河道“雨來(lái)是洪水、雨過(guò)是干渠”；四是隨著(zhù)農村生產(chǎn)力發(fā)展，人們對河流的直接取水、灌溉等需求已大大降低，大量河渠隨之荒棄；五是無(wú)節制開(kāi)采地下水致使淺層地下水大幅度減少，河道水在高壓滲透作用下流失；六是農村水系水量保障多以天然降水為主，缺少系統調度和優(yōu)化配置措施。

       4.河湖水環(huán)境污染嚴重

       全國農村污水處理率不足10%，農村生活污水、規?；B殖產(chǎn)生的糞水、中小型企業(yè)排放的廢水、農藥化肥、周邊棄置垃圾等大多直接排入水體，對周邊河湖水生生物造成嚴重危害，農村河湖黑臭水體和富營(yíng)養化時(shí)有發(fā)生。

       造成上述問(wèn)題的主要原因：一是在城鄉接合部，河溝成為接納城市垃圾或者污水的主要場(chǎng)所，偷排亂堆現象較為嚴重，而垃圾、污水收集處理設施建設滯后，與城鎮化進(jìn)程不同步，成為被遺忘的角落；二是在農村區域，很多村屯還沒(méi)有截污管網(wǎng)、垃圾中轉及污水處理系統；三是部分村民環(huán)保意識淡薄，亂傾亂倒現象時(shí)有發(fā)生，甚至有村民將自己承包的區域轉賣(mài)給企業(yè)作為偷排污水和垃圾的場(chǎng)所；四是存在大量農村污水未處理而集中排放的情況。

       綜上所述，農村水系生態(tài)環(huán)境問(wèn)題依然嚴峻，治理任務(wù)十分艱巨，主要深層次原因包括以下幾個(gè)方面：一是認識不足。長(cháng)期以來(lái)我國農村片面追求經(jīng)濟發(fā)展，對農村水系生態(tài)環(huán)境問(wèn)題導致的嚴重后果認識不足，同時(shí)受傳統生活方式影響，一些村民生態(tài)環(huán)保意識較差。二是資金投入不足。國家對農村水系生態(tài)環(huán)境整治投入不足，同時(shí)，農村經(jīng)濟結構相對單一，增收渠道不多，財力薄弱，在吸引社會(huì )資金方面缺少思路辦法，難以滿(mǎn)足龐大的治理需求。三是缺乏技術(shù)支撐。我國農村水系生態(tài)環(huán)境整治尚處于起步階段，有關(guān)數據、標準較為缺乏，且農村基層水利人才嚴重匱乏，導致整治工作開(kāi)展困難、效率低下。四是缺乏長(cháng)效機制。我國農村多數河道處于無(wú)管護主體、無(wú)管護制度、無(wú)管護人員、無(wú)管護經(jīng)費的“四無(wú)”狀態(tài)，部分已開(kāi)展水系整治地區輕視長(cháng)效機制的建立，導致水系生態(tài)環(huán)境問(wèn)題反彈嚴重。

       四、農村水系生態(tài)環(huán)境整治對策建議

       重點(diǎn)圍繞鄉村振興戰略中“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居”的要求，針對農村水系生態(tài)環(huán)境存在的突出問(wèn)題，以河長(cháng)制湖長(cháng)制為抓手，以問(wèn)題為導向，以流域（區域）為單元，以水系為脈絡(luò )，統籌山水林田湖草系統治理，集中連片、整體推進(jìn)農村水系生態(tài)環(huán)境整治，對農村水系實(shí)施“三治”“三管”，集中連片、統籌推進(jìn)農村水系連通與生態(tài)環(huán)境整治行動(dòng)，以河長(cháng)制湖長(cháng)制為依托，完善農村河湖管理的體制機制，營(yíng)造安全、生態(tài)、美麗、富民的農村河湖生態(tài)環(huán)境，建設“水安、水美、水韻、水富”的美麗鄉村，實(shí)現“河暢、水清、岸綠、景美”。

       1.把握好五個(gè)關(guān)鍵“要點(diǎn)”

      （1）要貫徹生態(tài)理念

       要充分尊重河湖原有自然面貌，以自然恢復為主，輔以適當修復治理，在開(kāi)展修復治理時(shí)應盡可能采用生態(tài)友好型措施，盡量減少對當地自然生態(tài)環(huán)境的擾動(dòng)，避免河道渠化、硬化、白化等。

      （2）要分區精準施策

       要摸清不同地區農村水系生態(tài)環(huán)境主要問(wèn)題及其根結，結合當地河流水系特點(diǎn)、區域文化特色，充分征求當地專(zhuān)家及群眾意見(jiàn)，因勢利導，精準施策，打造各具特色樣板。

      （3）要開(kāi)展系統治理

       要樹(shù)立整體思維，按照表象在水里、根子在岸上的思路，從流域的角度，統籌城鎮與鄉村，統籌上下游、左右岸，岸上岸下齊抓，多措并舉，系統治理，成片推進(jìn)，全面解決問(wèn)題，不留尾巴、不留死角，打造幸福河。

       （4）要分清輕重緩急

       要立足長(cháng)遠，加強規劃，堅持規劃引領(lǐng)，綿綿用力，久久為功，明確不同階段工作重點(diǎn)、治理重點(diǎn)。要著(zhù)眼當下，優(yōu)先解決人民群眾最期盼的農村水系生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，加快開(kāi)展相關(guān)前期工作，把錢(qián)用在刀刃上。

       （5）要強化方案論證

        要開(kāi)展多方案比選與論證，避免出現重大制約因素，在確保成效的前提下最大程度節省開(kāi)支。實(shí)施生態(tài)補水需在充分節水、截污治污的前提下開(kāi)展，實(shí)施河道閘壩壅水時(shí)要確保下游河道生態(tài)流量、魚(yú)類(lèi)洄游通暢等。

        2.以流域水系為單元，集中連片、統籌推進(jìn)農村水系連通與生態(tài)環(huán)境整治行動(dòng)

      （1）實(shí)施農村河道清淤和水系連通工程建設行動(dòng)

       以平原區和微丘區為重點(diǎn)，針對農村水系割裂、淤積阻塞、連通不暢等突出問(wèn)題，加大農村河道清淤和水系連通中央資金投入力度，注重整合涉農資金，有效帶動(dòng)地方和社會(huì )資金，集中連片、重點(diǎn)支持農村河道清淤和水系連通工程建設。一要開(kāi)展農村河湖庫塘清淤疏浚、生態(tài)護岸建設，采取環(huán)保清淤方式，注重解決污染底泥的無(wú)害化處理。二要推動(dòng)農村河湖水系連通工程建設，通過(guò)打通斷頭河（浜）、新建連通通道、連通樞紐等方式，逐步恢復、重建、優(yōu)化農村河湖水系布局，盤(pán)活農村河湖水體。東部地區以鞏固優(yōu)化水系格局為重點(diǎn)，率先構建城鄉協(xié)同的現代生態(tài)水網(wǎng)格局；中部地區以恢復、維系、增強河湖水系連通性為重點(diǎn)，恢復河湖水力聯(lián)系與歷史河湖濕地；西部地區以修復保護生態(tài)環(huán)境為重點(diǎn)，緩解水資源短缺和生態(tài)惡化狀況。

      （2）開(kāi)展以小流域為單元的水土流失治理

       以山丘區為重點(diǎn)，針對農村水土流失的重點(diǎn)區域，結合全國水土保持規劃實(shí)施，開(kāi)展以小流域為單元的山水田林路草綜合治理，實(shí)施清潔小流域建設，加大坡耕地、侵蝕溝及崩崗綜合整治力度，從源頭上減少進(jìn)入河道的泥沙，減輕河道淤積、阻塞情況發(fā)生。建立健全農村水土保持監管體系，實(shí)施水土保持動(dòng)態(tài)監測，提高水土保持信息化水平和綜合監管能力。

      （3）統籌推進(jìn)農村水環(huán)境治理

       針對廣大農村水污染嚴重的突出問(wèn)題，在農村水系生態(tài)環(huán)境整治過(guò)程中，采取綜合措施恢復農村河道水生態(tài)，采取截污納管、內源治理等措施，重點(diǎn)治理、消除農村黑臭水體；因地制宜，在河道灘地、岸邊建設人工濕地、澇池，改善水體水質(zhì)，提升水環(huán)境質(zhì)量。結合《農村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》的開(kāi)展，在農村河道流域范圍內，實(shí)行水陸統籌，配合有關(guān)部門(mén)和地方做好農村生活垃圾、廁所糞污、生活污水治理和養殖、種植等面源污染的防治。

       3.以河長(cháng)制湖長(cháng)制為依托，完善農村河湖管理的體制機制

      （1）加強農村河湖水域岸線(xiàn)管理

       以全面推進(jìn)河長(cháng)制湖長(cháng)制為契機，將河長(cháng)制向農村延伸，完善村級河長(cháng)設置，從河湖確權劃界和空間保護恢復兩個(gè)方面入手：一要加快推進(jìn)農村河湖岸線(xiàn)劃界確權，編制河湖岸線(xiàn)管理規劃或方案，科學(xué)劃定農村河湖管理與生態(tài)空間保護范圍，明確岸線(xiàn)功能區劃。二要開(kāi)展農村河湖水域空間管控行動(dòng)。嚴厲打擊非法采砂、侵占河湖等行為；開(kāi)展河湖清障、退圩和保潔等工作，保護河湖水域生態(tài)空間；對水生態(tài)空間超載區進(jìn)行發(fā)展布局調整，退還或恢復河湖生態(tài)空間。東部、中部地區以妥善處理城鄉一體化進(jìn)程中的人水爭地為重點(diǎn)，逐步退還、置換被擠占的河湖水域生態(tài)空間；西部地區以解決農村生活垃圾侵占河湖為重點(diǎn)，嚴厲打擊垃圾亂堆亂倒侵占河湖的行為。

      （2）提升農村河湖水源和生態(tài)環(huán)境用水管理

       一要從源頭做起，劃定水源保護區，明確水生態(tài)保護紅線(xiàn)范圍，開(kāi)展水源涵養與保護。二要加大農村非常規水源利用，充分利用再生水，加強雨洪資源利用，補充農村河湖生態(tài)用水。三要加強農村河湖生態(tài)水量調度，以流域區域為單位制定調度方案，將生態(tài)水量納入水資源調度方案。四要積極推進(jìn)綠色水電開(kāi)發(fā)，優(yōu)化水電站調度方案，保障電站下泄生態(tài)流量；對生態(tài)影響大、經(jīng)濟效益差的小水電站逐步完善退出機制。南方地區以解決小水電開(kāi)發(fā)導致的脫流段為重點(diǎn)，通過(guò)合理調度保障生態(tài)基流；北方缺水地區嚴控景觀(guān)水面建設，推進(jìn)雨洪資源利用。

      （3）完善農村水系生態(tài)環(huán)境整治體制機制

       針對我國農村水系管理薄弱問(wèn)題，從體制機制上破除障礙。一要全面推進(jìn)河長(cháng)制湖長(cháng)制建設，逐步實(shí)現農村河湖全覆蓋，設立農村河長(cháng)、湖長(cháng)，制定完善農村河道管理制度，落實(shí)河道管理責任，加強河道管理機構和隊伍建設。二要逐步建立制度化、規范化、市場(chǎng)化的水生態(tài)補償制度，探索多樣化的生態(tài)補償方法和模式。三要推進(jìn)農村小型水利設施管理體制改革，建立良性工程管理運行機制。四要建立農村水系生態(tài)環(huán)境整治資金籌措機制，多元化、多渠道、多層次籌措資金用于農村水系整治，鼓勵引導農民專(zhuān)業(yè)合作組織、家庭農場(chǎng)、用水協(xié)會(huì )等新型主體參與項目建設與管理。五要建立考核機制，落實(shí)責任，制定農村水系生態(tài)環(huán)境整治的目標任務(wù)、考核辦法、獎懲機制。